[52]代议民主体制下国家元首（HEAD OF STATE）与政府首脑（HEAD OF GOVERNMENT）的比较分析，参见David F.Prindle,Head of State and Head of Government in Comparative Perspective,in Presiden-tial Studies Quarterly,Vol.21,No.1,1991,pp.55-71. [53]事实上目前国际社会普遍公认的联合国成员国中实行集体国家元首制的只有四个国家，即瑞士、波黑、安道尔、圣马力诺。
其三，新修订的行政诉讼法规定，当事人起诉时，可一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。这个制度、机制如果设计不科学，其人权保障的功能就不可能有效发挥。
但是，这个双重制约机制如果设计不科学，对滥用权力扼制和对人权保障的力度就会大打折扣。现行行政诉讼法只有检察抗诉一种形式：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉(三)公租房制度实践中的国家积极义务 在公租房的制度实践中，国家积极义务是指在依法规划公租房的前提下，国家应该合理布局、积极建设、配套齐全、保证质量。[20]例如，国家建立社会保障制度是保障人民基本生存需要的一种积极行为，但人民不能直接请求国家建立这种制度，而在国家建立了这一制度的情况下，个人可以向国家直接请求最低生活保障等给付。[29]公租房为各国居民圆安居梦》，《南京日报》2011年9月29日。
据了解，在新加坡华人、马来人、印度人就分别占总人口的75.6％、13.6％、8.7％。早在20世纪初期，美国政府对贫困人口的住房问题就给予了政策关注，其主要举措是对贫民窟进行大规模改造以提高住房的质量标准。[29]2014年修订的《预算法》第4条第二款规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
财政协同治理中涉及的税收、预算等问题，都属于地方的重大事项，在《宪法》、《立法法》和《地方组织法》赋予的职权范围内，有关改革措施及时提请三地人大及其常委会审议，保证协同措施的民意基础对于基于首都、直辖市等特定身份而享受的优惠政策，也应在合法律性的框架下再分配。根据《立法法》的要求，全国人大及其常委会应当制定法律，规定包含预算在内的财政基本制度，其中就要包括地方间预算协同的基本规则。[13]据多家媒体2014年8月5日报道，国务院近期已经成立京津冀协同发展领导小组以及相应的办公室，张高丽副总理担任组长。
首先要明确区域协同的定位。通过法治方式，将政府竞争及其财政手段纳入制度性安排，是实现区域财政协同治理的必由之路，也是实现《决定》提出的建立和完善跨区域城市发展协调机制改革目标的必由之路。
基于分税制等多种制度原因，实践中形成了较为明显的财政联邦主义的央地关系格局。民主的立法是法治的基础环节，它能够保证合理的政治意志以恰当的方式进入法律规范，而这样的法律规范是以交往理性为基础进行民主商谈的结果。本文认为，区域间的财政协同治理能够在一定范围内改变经济社会发展失衡的状况。地方政府间的协同治理应当体现为制度性安排，这就需要法律为之提供基本的规则。
如果我们把政府比作一个公司的话，中央政府就是母公司，分税制赋予了省级政府子公司的地位，它们可以具有企业法人资格，能够独立承担民事责任。这些手段反映到市场上，就会扰乱整个市场秩序。[4]依法理财是扭转财政工具化倾向的基本路径。我国地方政府间需要协同的财政事项，集中体现为税费收入与财政资金分配、支出等方面，其中后者关系到跨区域公共事务处理的效率。
其次，在区域内部，形成紧密的利益共同体和责任共同体。{2}郭庆旺、贾俊雪：《地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长》，《管理世界》2009年第10期。
（3）京津冀区域预算协同规范。[26] 规范转移支付行为，有必要制定一部以转移支付行为为调整对象的基础性法律，以消除转移支付中的任意性，也能为各级政府客观判断自己的财政能力提供稳定预期，平抑其寻求预算外资金的冲动。
进入专题： 区域治理 法治框架 协同治理 。 │ │机├────┼───────────────────────────────────────────┤ │制│行政协议│《京津冀区域横向财政转移支付合作协议》、《京津冀区域财政投融资合作协议》、《京津冀区域│ │ │ │税收竞争与协调合作协议》、《京津冀区域税收征管合作协议》、《京津冀区域协同预算合作协 │ │ │ │议》、《京津冀区域环境补偿合作协议》、《京津冀区域财政治理风险应对合作协议》等。其一，需要明确省级财政承担的均衡省以下财力、保障基层政府基本支出的责任，使省以下财力纵向与横向分布更为合理。[2][宋]苏辙：《上皇帝书》。法治财政的核心环节是依法分配、支出财政资金，依法监督财政资金的使用，如有违法则须依法承担责任。不过，京津冀区域的特殊性并不会对全国范围的区域协同治理法制框架的一般意义产生本质上的负面影响。
以京津冀为例，三地跨区域公共事务相当之多，其中跨区域基础设施建设和跨区域环境保护是最为紧迫和现实的。再次，京津冀区域还面临着交通和自然环境等方面的特殊需求，其现实紧迫性未必是其他区域可以比拟的。
财政竞争有利于京津冀经济圈单个经济体的经济增长，但是不利于经济圈整体经济的协同发展，导致了‘因患寡而患不均的窘境。分税制的不彻底性主要是由于税种、税制以及税收分配方案上的权宜性，而非中央垄断税收立法权。
央地税权划分的关键不在立法权而在税收分配制度以及相应的征收管理权。[31]参见高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014年2期，第180页。
（一）制定专门的法律和行政法规 京津冀财政协同的目标之一是突破地方财政主义、地方本位主义的弊端，建立区域财政的整体治理体系。为此，在三地推行环境生态补偿、产能转移补偿等横向转移支付制度，有助于弥补河北与京津财政能力上的鸿沟。{3}蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。[32] 借鉴德美经验，京津冀财政协同治理需要充分运用行政协议这种软法形式。
这些财政行为需要在地方税权与地方税体系、地方政府的事权与支出责任、财政转移支付以及地方预算管理等方面提供法制框架。[6]政府竞争虽然未必是经济发展的最优路径，但却是一个相当有效率的路径，不过竞争要具备充分这一前提，即要使激励目标与政府职能达成相对合理的结构。
我国20世纪90年代之后逐渐兴起的区域合作便是对这种发展格局的一种矫治。如果仅由政府主导预算的编制和执行，人大仅作为事后诸葛亮发挥橡皮图章功能，会使预算决策缺乏足够的民意基础，从而导致合法性的缺失，长远来看会使公共财政的分配被任意扭曲，有害于区域公共服务的均等化。
[27]这是通过地方政府间财政能力均衡化来促进基本公共服务均等化的需要。其次，中央政府应当做好统一领导和协调工作，为地方政府无权处置或不能达成共同意见的冲突事项提供解决途径。
行政收费也存在类似情况。这一法制框架的建立不但有助于京津冀地区经济社会的均衡发展，而且也能在全国范围内为央地治理、区域治理、财政治理提供示范。区域财政协同治理需要具备以下立法需要。由于地方税在一定程度上承载着地方财政收入和地方经济社会发展的调控功能，因此法律必须明确地方征收管理中的自主权及其运行规则，明确监督制度和责任制度。
在组织体系上，一是建立会议机制，在财政协同联席会议机制的总框架下，建立（省）市长联席会议、发改委主任联席会议、财政厅（局）长联席会议。[16]因而，包括征税在内的所有获取和支配财政资金的政府行为都必须以法律规制。
其二，在前述法律框架下，制定规范财政协同的地方性法规或地方政府规章，涉及事项包括：（1）京津冀区域财政横向转移支付规范。从预算的编制、审查、批准，到预算的执行和决算的批复，都是国家立法机关的立法活动，都要依据法律规定的标准和程序进行。
[23]界定事权需要与行政管理体制改革配合进行，应当遵循激励相容原理、功能最适原则等基本要求。 │ ├─┼────┼───────────────────────────────────────────┤ │协│协商组织│（1）会议机制：在财政协同联席会议机制总框架下，建立（省）市长联席会议、发改委 │ │商│ │主任联席会议、财政厅（局）长联席会议。
